Виктор Мусияка: Можно и без коалиции (19.03.2010 09:26)
Виктор Лаврентьевич, какова, по-вашему, перспектива рассмотрения дела о формировании новой коалиции в Конституционном суде? Что изменится после вынесения вердикта?
— Насколько мне известно, Президент Виктор Янукович обратился в Конституционный суд с просьбой рассмотреть данный вопрос в ускоренном режиме. Обычно этот процесс занимает три месяца, а если вопрос неотложный, то 30 дней.
Теперь по сути вопроса. Когда я оценивал закон о внесении изменений в Регламент деятельности Верховной Рады относительно формирования коалиции с участием отдельных депутатов, то оказался в затруднительном положении. С одной стороны, ситуация, которая сложилась в Раде и в целом в государстве, требовала немедленного разрешения: без коалиции новое правительство сформировать невозможно, оставлять государство "ошметкам" отставленного правительства в условиях глубокого кризиса и отсутствия бюджета — безответственно. С другой — абсолютно ясно, что принятое парламентом решение обладает, скажем так, "дефектом легитимности". Конституционный суд в свое время дал разъяснение по поводу механизма формирования парламентской коалиции. Тем не менее я пришел к следующему выводу: действия Президента, подписавшего новую редакцию закона о Регламенте, конституционны.
Объясните почему?
— На мой взгляд, Конституционный суд сегодня получил прекрасную возможность продемонстрировать глубину понимания конституционной материи, способность толковать положения Основного Закона не только формально-логически, нормативистски, но и системно. Как раз на основе системного анализа положений Конституции можно сделать вывод о том, что глава государства действовал в рамках конституционного поля.
Рассмотрим следующее. В тексте Основного Закона есть механизм императивного мандата. Одновременно в Конституции закреплены очевидные признаки свободы действий депутата, то есть "независимый" мандат. Я имею в виду известное положение о том, что парламентарий "не отвечает за результаты голосования". Обратите внимание на текст присяги депутата. В соответствии с ним, парламентарий берет на себя обязанность действовать во имя Украины и на благо всех граждан страны. Поэтому странно звучат аргументы депутатов из "НУНС", твердящих о преданности своим идеалам и желании оставаться верными своим избирателям. Дескать, вхождение в новую коалицию — это измена. Но ведь избиратели голосовали за депутата Верховной Рады, а не за члена фракции или коалиции. И, согласно присяге, парламентарий должен действовать в интересах всех граждан Украины, а не только тех, кто его избрал.
Прореха в механизме императивного мандата привела к тому, что исключение депутата из фракции не влечет за собой сложения им полномочий. Он становится внефракционным. А где предусмотрен статус внефракционного депутата? Нигде. Получается, что народный депутат де-факто есть, а де-юре — он неполноценный. Конституция закрепила равный статус всех народных депутатов. Отсюда — внефракционных депутатов нельзя лишить права принимать участие во всех формах деятельности Верховной Рады, в том числе быть членами парламентской коалиции. Думаю, что Президент не мог игнорировать необходимость обеспечения конституционного статуса народного депутата всем парламентариям. Изменения, внесенные в статью 61 Регламента, как раз и позволяют внефракционным депутатам участвовать в формировании коалиции.
Глава государства обязан гарантировать надлежащее исполнение полномочий парламентом, в том числе при формировании им правительства. Президент обязан был оценить степень возможного влияния на выполнение им и всей системой государственной власти определенной статьей 3 Конституции главной задачи — обеспечить и гарантировать права и свободы граждан. А 5-я статья? Источником власти является народ. Для чего народ избирает президента, парламент, который, в свою очередь, формирует правительство? Могу только отослать к соответствующим статьям Конституции, определяющим полномочия названных органов. Президент является гарантом прав и свобод граждан, обеспечивает национальную безопасность государства. О каком состоянии национальной безопасности государства можно было говорить в условиях реального паралича в системе законодательной и исполнительной власти?
Но у Президента есть право принуждать Раду к созданию коалиции и формированию правительства. Имеется в виду институт роспуска парламента.
— Представьте себе, что глава государства ждет 30 дней, чтобы была сформирована новая коалиция. Потом объявляет выборы. Два месяца длится избирательная кампания. Еще месяц отводится на создание коалиции. Между тем бюджета нет. Дееспособной власти нет. Кризис экономический. Если Президент соглашается проводить досрочные выборы, то ставит под удар выполнение названных мною и ряда других конституционных обязанностей. Он должен был все взвешивать. Поэтому так важен системный подход. Кроме того, в Конституции не сказано, что глава государства обязан распускать Верховную Раду. Это его право, а не обязанность.
А какие еще могут быть варианты действий Конституционного суда?
— Не исключено, что КС может подойти к делу не системно, а формально. Есть статья 83 Конституции? Есть. Там сказано, что коалицию формируют фракции? Сказано. Конституционный суд давал на это разъяснения? Давал. Следовательно, закон о внесении изменений в Регламент противоречит Конституции. Не исключен еще один вариант действий КС. Дело в том, что он уже дважды признавал Регламент деятельности Верховной Рады в качестве приложения к чему-то неконституционным. Я, кстати, полностью солидарен с данным вердиктом. Не может быть Регламент приложением и к закону — это определено статьями 6, 19, 92 Конституции. Так вот, рассматривая представление, КС может решить вопрос о конституционности акта, с которым связано представление. Другими словами, он может вначале признать Регламент неконституционным, а по вопросу о конституционности закона о внесении изменений в Регламент — прекратить производство.
Давайте рассмотрим последствия возможных решений КС. Что произойдет с коалицией и правительством после появления вердикта?
— Хорошо, начнем с первого варианта. Конституционный суд формально подходит к решению вопроса и признает закон о внесении изменений в Регламент неконституционным. В соответствии с Основным Законом (статья 152), с момента вынесения подобного вердикта закон или его часть утрачивает юридическую силу. Следовательно, правовая основа новой коалиции уходит из-под ног. Необходимо формировать новое парламентское объединение, исходя из того, что только фракции могут принимать участие в данном процессе.
Но есть принцип непрерывности функционирования власти. До момента признания акта неконституционным все, что в соответствии с ним сделано, остается и продолжает действовать. Коалиция, которая сформировала правительство, была создана до вынесения соответствующего акта КС. Следовательно, Кабинет министров продолжит функционировать до формирования нового правительства. А что касается самой коалиции, то на протяжении 30 дней она должна быть создана с учетом вердикта Конституционного суда. Если это не будет сделано, то у Президента появляется право досрочного прекращения полномочий Верховной Рады. Но он, как уже было сказано, не обязан распускать парламент. Например, если коалиция, формально прекратившая свое существование в связи с вердиктом КС, продолжает нормально работать, обеспечивает принятие законов, бюджета, то почему глава государства должен распускать парламент? Это же не виртуальная коалиция, существовавшая ранее. По поводу такого образования уместно вспомнить известное выражение Владимира Ленина: "Формально правильно, а по существу — издевательство". Вроде бы все было сделано согласно Конституции, а голосов для принятия необходимых решений нет.
Другими словами, парламент может нормально работать и без наличия формальной коалиции?
— После формирования правительства — по сути, да. Президент не обязан прекращать полномочия Верховной Рады.
А как быть с правительством? Ведь на протяжении 60 дней должен быть сформирован новый состав Кабмина.
— 60 дней — это в прежней редакции Конституции. В соответствии со статьей 115 Конституции, Кабинет министров продолжает выполнять свои полномочия до формирования нового правительства. А когда его сформируют — это другой вопрос. Хочу подчеркнуть: Кабинет министров остается полноправным.
Если КС признает Регламент Верховной Рады неконституционным, то какие будут последствия?
— Новая коалиция была сформирована на основании Регламента. Возвращаемся к первому варианту. Вот и все. В Верховной Раде будет большинство. И это лучше, чем формальная коалиция, созданная решением фракций, но реально способная обеспечить при принятии решений парламентом чуть больше 200 голосов. Формальное положение о достаточности участия в создании коалиции фракций, имеющих в своем составе более 226 депутатов, в реальном его воплощении свидетельствует об упущении в тексте регламента механизма обеспечения 226 голосов депутатов-коалициантов при голосованиях. Оказывается, решения 37 депутатов из 72 достаточно для того, чтобы фракция вошла в коалицию, но как быть с 35 голосами, которые учтены в общем числе депутатов-коалициантов, но отсутствуют на табло при голосованиях? Какой тогда смысл в конституционном положении, в соответствии с которым в парламентском объединении должно быть не меньше 226 депутатов?! Коалиция создается не только для определения и представления Президенту кандидатуры на должность главы правительства. Она должна голосовать за законы, необходимые правительству. Какой смысл в коалиции, которая сформировала Кабмин, не приняла закон о бюджете и фактически прекратила свою деятельность?
Возможны ли досрочные парламентские выборы на основе сложения 150 мандатов депутатами фракций БЮТ и "НУНС"?
— Соответствующий прецедент действительно был в 2007 году, когда Рада была распущена на основании статьи 83 Конституции (парламент считается недееспособным, если в него избрано менее 300 депутатов). Это было неконституционное действо. КС уже давно дал толкование этой статьи. Он разъяснил, что в этих случаях деятельность парламента приостанавливается до восполнения недостающего числа депутатов. Эта конституционная норма писалась в 1996 году исходя из мажоритарной системы выборов, которая обеспечивала в необходимых случаях доизбрание депутатов. Но это невозможно себе представить при пропорциональной избирательной системе.
В 2007 году законодательный орган власти неконституционным путем был приведен в состояние непригодности. Депутаты написали заявления о выходе из фракции, на съезде партии было принято решение об их исключении и лишении мандатов. Сложение полномочий должно было проходить на основе отдельного закона, с определением процедуры, с целью предотвращения незаконного лишения депутатов их полномочий. Естественно, предусмотренного Конституцией закона в тот момент не было. Закон о выборах народных депутатов позволял "обнулять" избирательные списки. Другими словами, нельзя было парламентариев, сложивших полномочия, заменить на кандидатов из списка. Сегодня данное положение из закона убрано. По Конституции предусмотрен другой возможный механизм сложения депутатских полномочий. Депутат должен подать заявление о добровольном сложении полномочий. Парламент должен принять отдельное решение по каждому депутату, который выразил желание сдать мандат. Может возникнуть интересная ситуация. Например, Рада может удовлетворить 149 заявлений о сложении депутатских полномочий, а 150-е отклонить. Дескать, очень хороший парламентарий. Трудолюбивый. Я к чему веду? Не надо в эти игры играть.
Много критики вызвало решение Верховной Рады о переносе выборов в местные органы власти. Как выйти из этой ситуации? Ведь фактически ставится под сомнение легитимность всей системы региональной власти.
— Действительно, основания для критики есть. Хотя практически все политические силы давно уже носились с идеей переноса выборов в местные советы. Тем не менее, это нарушение Конституции. КС дал четкое разъяснение: Верховная Рада только назначает выборы в местные советы. Отменять их она не имеет права. Депутаты могли бы действовать более тонко. Например, отменили бы в постановлении дату и месяц, а год оставили бы. Думаю, что у Президента как гаранта Конституции есть все основания проявить обеспокоенность по данному поводу. Например, внести проект изменений в закон о местных выборах. Настоять на его неотложном рассмотрении. Как только законодательство приведут в нормальное состояние, примут мажоритарную избирательную систему — сразу ставить вопрос об определении даты выборов. Другого пути нет.
Украина относится к немногим государствам мира, в которых действует такой орган юрисдикции, как Конституционный суд. Может, стоит ликвидировать этот атавизм? Ведь сколько раз КС оказывался в эпицентре политического противостояния.
— Ну, не только в Украине есть Конституционный суд. Это довольно распространенное явление. Я считаю, что КС имеет полное право на самостоятельное существование как единственный орган конституционной юрисдикции. Проблема заключается в другом... Вот вы правильно говорите о том, что суд постоянно оказывался в эпицентре политической борьбы. На него пытаются всячески влиять, давить. Вспомните 2007 год, когда конституционные судьи вынуждены были лезть через забор, чтобы попасть на свои рабочие места. Фактически КС пытались уничтожить, поскольку в Секретариате Президента знали — суд признает указ Виктора Ющенко о роспуске Верховной Рады неконституционным. Конституционных судей буквально третировали. Насколько мне известно, до сегодняшнего дня Сюзанна Станик не может восстановиться на работе. Более того, Президент, если бы он уважал Конституцию и законы, не имел права назначать на ее место другого человека до завершения рассмотрения дела в суде. А он это сделал, поставив тем самым своего "назначенца" в двусмысленное положение.
Вокруг Конституционного суда ведутся политические игры. Как только в КС рассматриваются дела, которые могут повлечь серьезные последствия, сразу же начинается возня. На мой взгляд, необходимо прежде всего решить вопрос, связанный с недопустимостью влияния на деятельность Конституционного суда. В 2007 году у Генеральной прокуратуры были все основания возбудить уголовное дело за действия, направленные на дискредитацию судей и суда в целом. За это предусмотрена уголовная ответственность. Правовых механизмов у нас достаточно. Необходимо безжалостно привлекать к ответу тех, кто пытается влиять на функционирование судебной власти.
Следующий момент: кроме нейтрализации влияния на деятельность Конституционного суда необходимо изменить практику подбора судей. Я не исключаю, что кто-то из уважаемых конституционных судей во второй раз открыл текст Основного Закона уже после избрания на должность. У нас достаточно грамотных специалистов в сфере конституционного права, которые могли бы достойно работать в КС.
Следует внести изменения в закон о Конституционном суде. КС, как и любой другой орган государственной власти, должен в своей деятельности руководствоваться Основным Законом и законами Украины. А он руководствуется Регламентом, который сам же и утвердил. Такого не должно быть. Все процессуальные нормы должны быть закреплены либо в законе о Конституционном суде, либо в отдельном законодательном акте. Есть необходимость и в других изменениях. Но КС как отдельный орган конституционной юрисдикции, на мой взгляд, абсолютно необходим.
И в заключение еще раз хочу подчеркнуть: при рассмотрении в суде представления о соответствии Конституции новой редакции Регламента желательно, чтобы КС системно подошел к разрешению проблемы. Буквальное толкование положений Конституции, на мой взгляд, будет недостаточным. Помните, как Виктор Ющенко применял Конституцию? Что хочу, то и ворочу — "і крапка". Да и Юлия Тимошенко позволяла себе известные вольности. Так, когда в 2008 году Президент издал еще один указ о роспуске Верховной Рады, что она заявила? Дескать, какие выборы?! В стране кризис, другие государства даже очередные выборы отменяют в связи с тяжелой финансовой ситуацией. Денег нет, и нам всем надо потуже затянуть пояса. Указ о роспуске был, но его никто не выполнил. Ну разве не странно на этом фоне выглядят сегодняшние заявления о неконституционности норм нового закона о Регламенте? Я, например, считаю, что практически все политические силы, представленные в Раде, должны, грубо говоря, закрыть рот и молчать по поводу конституционности или неконституционности чьих-либо действий. Все уже и так потоптались по конституционному полю. Пора продемонстрировать в своей деятельности реальное уважение к Конституции, законам Украины, конституционному правопорядку в государстве.
Беседовали Владимир Скачко, Александр Юрчук